这事实上关涉每种制度主义政治学流派都会思考的一个关键问题，即个人和制度如何互动？如果假设制度塑造了人类行为，那么，现实中这种影响是如何实现的？是否所有政治制度都借此种方法实现？[47]这是直接关系制度权威性的一个问题。

[78]除此之外，仍有全国人大代表及学者主张应缩小全国人大的规模，作为提升代表专职化水平的主要途径。相对独立型职权是指宪法未明确赋予全国人大、但明确赋予全国人大常委会的职权。

[77]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》（1992年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过），载深圳人大网，htp://www.szrd.gov.cn/rdlz/lfgz/lfgf/content/post_653840.ht- ml，最后访问日期：2022年11月24日。在讨论过程中，两院制曾一度成为宪法修改委员会秘书处的主流意见。全国人大同样应当遵循依宪依法监督的原则，尤其应遵循国家权力横向配置的边界、避免过度干预。参见陈斯喜：论全国人大及其常委会的立法权限,《人大工作通讯》1997年第16期，第17页。该视角侧重于从全国人大超然的宪法地位出发，强调决策事项与地位之间的紧密联系和匹配度。

[17]肖蔚云，见前注[2]，第59页。[45]有关该原则的要义，参见张翔：国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心,《比较法研究》2018年第3期，第143—154页。授权方式主要运用于省级政府层面，也有不少地级市和县区级政府及其职能部门以授权方式推动执法权下放。

治理语境与法治语境的一个显著不同点在于，治理语境的首要考虑是治理效能，而不是法律性质或法律程序。《行政处罚法》第24条也难以作为各级政府全面下放行政执法权的法律依据。如在环境和资源保护领域，《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《野生动物保护法》中的很多执法事项，本就是为了排除基层政府的干扰而上收的执法权，一旦将这些事项下放将会严重背离立法初衷。有学者认为解决执法权下放的合法性问题必须通过修改《地方组织法》确认乡镇和街道办执法主体资格。

对于法律、行政法规、部委规章设定的行政执法权，只能由全国人大常委会、国务院及其部委决定，或如《行政处罚法》第24条这样一揽子授权省级人大和政府来决定是否下放。行政执法权以委托方式下放之后，原执法部门可单独实施执法，也可与承接主体联合执法。

[25]下放方式的混乱意味着下放主体和承接主体对于下放的性质及其法定程序并没有一个清晰的认识。对此，必须对下放权力清单进行逐项审查，确保不与上位法的规定、原则和精神相抵触。从下放的时间点来看，这15个省、自治区、直辖市的行政执法权下放清单基本集中在2019-2021年这三年间发布。[4]参见卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，载《行政法学研究》2020年第5期，第130页。

[8]参见《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录〉的通知》（甘政办发〔2020〕88号）。[7]例如，2021年四川省市场监督管理局下发了下放部分行政职权的通知，汕头市应急管理局也通过行政规范性文件下放了一批行政执法权。[36][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第101页。（2）为排除地方干扰而特意上收的执法事项，如环境督查、安全生产等领域的事项。

但也仅有北京、上海、天津等个别城市有此类地方立法，从理论上而言，地方性法规仅能以一事一授权的方式将行政处罚权授予给街道办，直接通过地方性法规授权街道办事处作为行政处罚主体的做法并不符合法理。[3]在《地方组织法》没有修改的情况下，依靠地方规范性文件进行的职权下放始终面临小马拉大车的窘境。

更为稳妥的办法是延续2021年《行政处罚法》第24条的立法思路，在《行政许可法》和《行政强制法》中增加行政执法权下放条款，允许省级人大和政府下放法律、行政法规和规章设定的行政许可权和行政强制权。五、行政执法权下放的法治化方案在各类行政行为法中，大量执法权被层层上收到县级以上人民政府及其职能部门，导致最需要执法权的乡镇政府和街道办缺少必要的权力。

《汕头市应急管理局关于行政职权下放授权由区（县）实施的公告》（汕府令第190号）。在下放程序方面，各地有明显区别。[16]四、行政执法权下放的问题检视行政执法权下放是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，央地各级政府对此期望颇高，希望通过行政执法权下放根治基层治理效能低下的问题。例如，《放射性废物安全管理条例》第38条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由省级以上人民政府环境保护主管部门责令停产停业或者吊销许可证……2021年广东省政府决定将该项行政处罚权下放给广州、深圳环境保护主管部门，由于只是以委托方式下放，广东省政府有权自行决定，但如果采用的是授权方式则必须有特别法依据。概而言之，各地行政执法权下放呈现出如下特点。这说明立法者并不认为下放是职权的重新配置，也不是与授权或委托相并列的行政行为，而是管辖权转移的一种形式。

第三，审查该行政执法权是否符合特定下放方式的要求。[26]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第154页。

行政执法权的相对集中改变了行政执法权的所属部门，下放则改变的是执法权的所属层级。从各地政府官网和地方日报公布的信息来看，早在省级人民政府启动执法权下放之前，很多市县区政府就已经进行了大规模的执法权下放。

四川省成都市中级人民法院（2021）川01行终63号行政判决书。只有在未来的行政法典中才可能彻底解决所有行政执法权下放的法律依据问题。

但如果法律没有规定执法权的行使层级，或者将法定的县级以上政府部门行使的执法权在县级以上政府部门之间转移，则不需要特别法依据。[33]（三）根据执法权的设定依据明确下放的适格主体谁有权下放行政执法权？《行政处罚法》规定的下放主体为省、自治区、直辖市，具体是省、自治区、直辖市的哪一个国家机关语焉不详。具体可从下放依据、下放性质、下放主体、下放内容、下放监督这五个方面对行政执法权下放进行法治优化。[6]参见王锡锌：《完善国家机构组织法应坚持三原则》，载《中国党政干部论坛》2018年第3期，第52页。

（二）行政执法权下放合法性的判断标准行政执法权下放的法律性质之所以重要，是因为法律性质不同，下放的程序和法律规制手段就不同。根据《地方组织法》的规定，地方各级人民政府和街道办事处的职权都包括办理上级人民政府交办的事项。

如果是采用委托方式下放，则只需要考虑承接主体是否符合委托的法定条件。2018年11月，福建省人民政府发布的下放文件即将两项按照《野生动物保护法》的规定应由省林业局行使的审批权下放给设区市政府相关部门。

执法力量下沉包括派驻执法、联合执法、窗口前移等方式。这种执法权下放的特殊性在于，它是由特定的主体（省、自治区、直辖市）将特定的职权（县级人民政府部门的行政处罚权）以特定的形式（决定）交给特定的对象（乡镇人民政府和街道办事处）。

关键词: 行政执法权下放。实际上，随着2010年前后行政执法体制改革的重心开始从横向集中向纵向下放转变，不少地方政府就开启了执法权下放，近三年更是进入到了执法权全面下放阶段。下放依据不足、下放主体不适格、下放方式混乱、下放内容抵触上位法是行政执法权下放地方实践面临的共性问题。[1]如此大规模、多层级、全方位的执法权下放是否存在法律风险、能否起到预期效果，亟需接受理论的检验和评估。

[10]《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文〔2022〕3号）。[20]从组织法的视角来看，中办、国办联合发布的规范性文件以及《行政处罚法》第24条作为执法权下放的法律依据均不充分。

第二，下放方式多种多样，但以授权和委托这两种方式为主。如果仅仅是执法力量下沉，并不涉及执法权的转移，那么拥有行政执法权的主体均可下放。

在我国现行立法体制下，能够创设行政执法权的不仅有国家立法机关制定的法律、国务院制定的行政法规和部委制定的规章，设区的市以上的地方人大和地方政府也可以创设行政执法权。当务之急是在坚持依法下放原则的前提下，强化执法权下放的顶层设计，通过国家立法机关的修法为执法权下放提供充足的法律依据。